تحریم ‌های آمریکا به‌روز می‌شوند

پاول ماسارو؛ کیسی میشل.

دولت بایدن در آینده‌ای نزدیک سیاست‌های گسترده‎‌ ایالات‌متحده در باب تحریم‌ها را افشا خواهد کرد. بررسی جامع این موضوع، مدت‌هاست که به پایان رسیده است؛ نه به دلیل سیاست‌های تحریمی خاصی که طی دهه‌ها در مناطقی چون کره شمالی و ایران اعمال شده است. رژیم‌های تحریم در سال‌های اخیر گسترش یافته‌اند؛ چه در مورد فشاری که دولت ترامپ بر ونزوئلا اعمال کرد و چه تحریم‌هایی که حالا دولت بایدن علیه نهادهای موجود در بلاروس وضع می‌کند. دستورات گسترده‌ی تحریم، تار سردرگمی را در نهادهای خصوصی تنیده است.

هدف «بررسی گسترده»، همان‌گونه که در گزارش وال‌استریت ژورنال به آن اشاره شده است، «جلوگیری از گستردگی کمپین‌ها» و همچنین کاهش آسیب‌های جانبی و ترویج هماهنگی در واکنش‌های چند‌جانبه تحریم‌ها بوده است. اما بعضی ناظران به طور روز‌افزونی نگران این موضوع‌اند که دولت به نتیجه سهمگینی برسد: اینکه باید تحریم‌های امریکا را به طور روز‌افزون کاهش داده و سال‌ها تلاش را که از سوی دولت‌های متعدد به انجام رسیده، به باد دهد.

این می‌تواند انگیزه قابل درکی برای سؤالاتی باشد که در مورد اثر‌بخشی تحریم‌ها مطرح می‌گردد؛ از تحریم کوبا گرفته تا  روسیه و همین‌طور محدودیتی که علیه ایران اعمال شده است. اما کاربرد بیش از حد تحریم‌ها یک‌جور واکنش بی‌مورد نشان‌دادن است. اثر‌بخشی و کارآمدی گروه خاصی از تحریم‌ها به اثبات رسیده؛ موضوع این جاست که باید بفهمیم این گروه‌ها کدامند.

مرکزیت بحث اثر‌بخشی در تحریم‌ها، به «تغییر رفتار» برمی‌گردد. اینکه آیا اعمال این تحریم‌ها به تغییر رفتار حکومت مربوطه انجامیده است یا خیر. از بسیاری جهات این ساده‌ترین روش برای ارزیابی اثر‌بخشی تحریم محسوب می‌شود. گذشته از تمام این‌ها، اگر رژیم مورد نظر به طور ویژه رفتاری متفاوت را پس از اعمال تحریم در پیش بگیرد؛ مثلاً برنامه هسته‌ای خود را متوقف کند یا نیروهایش را از کشور همسایه خارج نماید، آن‌وقت است که تأثیر تحریم‌ها به وضوح خودش را نشان داده است. تأثیر اقدامات اخیر قاعدتاً مشهودتر از بحث آزادی اندرو برانسون بوده است؛ کشیشی که امریکا به تاوان آزاد‌نکردنش، دو تن از مقامات بلند‌پایه ترکیه را تحریم کرد. هر‌چند رابطه علت و معلولی دستگیری کشیش و تحریم‌هایی که مرتبط با آن وضع شد، هنوز محل مجادله است.

با این حال، نمونه‌های زیادی وجود دارد که در آنها تلاش برای تغییر رفتار از طریق تحریم، به وضوح شکست خورده است. مثال بارز آن کره شمالی‌ست؛ رژیمی که به وضوح تحریم‌های مدام و رو به گسترش، رویکرد‌هایش را خنثی نکرده است. به رغم چندین دهه تحریم‌های امریکا علیه پیونگ یانگ، رژیم کیم همچنان پا‌بر‌جا بوده، با مردمش وحشی‌گری می‌کند و از استفاده از سلاح‌های هسته‌ای لذت می‌برد. اتفاقی که در رژیم‌های دیگری نظیر روسیه و ونزوئلا نیز به مسیری مشابه ختم شده است. کشورهایی که تلاش‌های امریکا را خنثی کرده و کماکان هر تلاشی را برای دموکراتیزه‌کردن خنثی می‌نمایند. مخالفان برنامه‌های تحریمی ایالات‌متحده به طور فاحش تمرکزشان بر این مکتب رفتاری بوده و نکته‌ای در دل خود دارند: این تحریم‌ها نه تنها به پایان این رژیم‌ها نینجامیده، بلکه به اقتدار‌گرایان درون‌شان قدرت بیشتری نیز بخشیده‌اند _‌مثل رژیم کیم در کره شمالی و صدام حسین در عراق که در آنها تحریم‌ها به تخصیص منابع کمیاب به نفع شخصِ مستبد انجامید.

با این حال، کسانی که «تغییر رفتار» را به عنوان تنها دلیل موفق‌بودن تحریم‌ها تصور می‌کنند، مصداق آنهایی‌اند که به هوای یک درخت، جنگلی از درختان را از کف داده باشند. زیرا همان‌طور که دهه اخیر بارها و بارها به اثبات رسانده است، تغییر رفتار، تنها دلیلی نبوده است که ایالات‌متحده دست به تحریم زده. با این حال، تحریم‌های اخیر، جهت‌گیری‌های مؤثرتری داشته‌اند؛ جهت‌گیری‌هایی کاملاً متفاوت از تغییر رفتار. تحریم‌های کنونی به طور فزاینده (و البته موفقیت‌آمیزی) به سوی انحلال و فروپاشی بدخواهان و شخصیت‌های متکبر در رژیم‌ها پیش رفته‌اند: کلیپتوکرات‌ها و الیگارشی‌ها و نهادهای جنایت سازمان‌یافته در سراسر جهان. رویکردهای امریکا در انجام این کار نه‌تنها به عنوان ابزاری سد راه این نیروهای مخرب شده است، بلکه جلوی نفوذ و لولیدن آنها در سیاست‌های غربی را نیز می‌گیرد. همین‌طور این روش‌ها به ابزارهایی کلیدی در زراد‌خانه‌های گسترده ایالات‌متحده، جهت مبارزه با کلیپتوکراسی بدل شده‌اند؛ ابزاری که حالا سزاوار آن است گسترش بیشتری پیدا کنند.

هجمه‌های ابتدایی وارد‌شده به استفاده از این تحریم‌ها، به عنوان ابزارهایی برای از بین‌بردن شبکه‌هایی خاص، برمی‌گردد به دوران نبرد علیه تروریسم. درک دلیلش هم سخت نیست. همان‌طور که سناتور فقید، کارل لوین، پدر‌خوانده تلاش‌های ضد‌تروریستی امریکا در سال ۲۰۰۴ گفت: «اسامه بن‌لادن مفتخر بود به اینکه نیروهای جدیدش، شکاف موجود در سیستم‌های مالی غربی را می‌شناسند؛ درست به همان دقتی که خطوط کف دست‌شان را بلدند.» تحریم‌هایی که علیه القاعده و دیگر سازمان‌های تروریستی در طول جنگ علیه تروریسم وضع شدند، بیش از آنکه بر «تغییر رفتار» تمرکز کنند، تکیه بر از کار‌انداختن و نابودی شبکه‌های آنها داشتند؛ و این کار را در درجه اول از راه اعمال تحریم‌های اقتصادی و گرسنگی‌دادن به آنها انجام می‌دادند. حتی شبکه‌های تروریستیِ طالبانی که اخیراً تجدید‌حیات یافته‌اند، به لطف تلاش‌هایی که ایالات‌متحده در هدف قرار‌دادن منابع مالی گروه‌های پوششی‌اش (به نیت براندازی‌شان) انجام داده بود، حالت بی‌جان و پلاسیده پیدا کرده است.

با این حال کارشناسان تحریم‌ها تازه دارند از این منطق (غیر‌فعال‌کردن شبکه‌های کلیپتوکراتیک) در استفاده از تحریم بهره می‌گیرند. و دلایلی زیادی هست که باور پیدا کنیم تمرکز بیش از حد بر تحریم با هدف تغییر رفتار، به راحتی ممکن است این منطق را به حاشیه بکشاند. در حال حاضر، دولت تصمیم گرفته است از تحریم‌های خط لوله نورد‌استریم‌۲، از جمله تحریم ماتیاس وارنیگ، مدیر‌عامل این شبکه، صرف‌نظر کند. هرچند این خط لوله به طور گسترده‌ای به عنوان فسادی فرا‌ملی به نفع کرملین تلقی شده است. منطق دولت برای ادعایش این است که خط لوله نورد‌استریم‌۲ تقریباً تکمیل شده است و تحریم‌های بیشتر قرار نیست تغییری در رفتار مسئولان ایجاد کند. و حتی با گسترش استقبال دولت از مبارزه با فساد، این کشور از اعمال تحریم‌های بیشتر علیه الیگارشی‌های روسی خودداری کرده است. این بار نیز منطق دولت این است که تحریم‌ها نه تنها در رفتار تغییری ایجاد نمی‌کند، بلکه ممکن است به نزدیکی بیشتر آنها با ولادیمیر پوتین، رئیس‌جمهور روسیه بینجامد.

شرم‌آور اینجاست که ابزارهایی که با موفقیت توانسته‌اند تأمین مالی تروریسم را متوقف کنند، از بسیاری جهات مشابه ابزارهایی‌اند که حالا به تقویت انواع شبکه‌های فساد و بد‌خواه در رژیم‌های خود‌کامه سراسر جهان می‌انجامند. بررسی برنامه‌های تحریمی کنونی گویای موفقیت آنها هستند؛ و نشان اینکه این برنامه‌ها مستحق گسترش بیشترند. اولین کاربرد عمده این تحریم‌ها، و برچیدن شبکه فاسد و کلیپتوکرات، تصویب قانون مگنیتسکی توسط ایالات‌متحده در سال ۲۰۱۲ بود. اگر‌چه طی سال‌های اخیر محبوبیت تحریم‌هایی با سبک ماگنیتسکی در غرب افزایش یافته، اما برنامه ابتدایی‌اش حرف زیادی برای گفتن ندارد. در جایی که تحریم‌های پیشین بر موضوعات کوتاه‌مدتِ امنیت ملی، نظیر مبارزه با تروریسم یا اشاعه آن متمرکز بودند، اولین هدف پیش‌روی تحریم‌های جدید، عنصر کلیدی و بلند‌مدت امنیت ملی بود: حقوق مدنی و مبارزه با فساد. این قانون که با نام سرگئی ماگنیتسکی، تبعه روسی، نام‌گذاری شده است، ایالات‌متحده را ملزم کرده تحریم‌های خاصی را برای مسئولان مرگ ماگنیتسکی و سایر ناقضان حقوق بشر اعمال کنند. قانون ماگنیسکی برای اولین بار، مقامات فاسد را به طور عمومی نام‌گذاری و شرمسارشان کرد و جلوی دسترسی این افراد به بازارهای مالی ایالات‌متحده را گرفت و از متحدانش نیز برای انجام عملی مشابه استفاده کرد. تأثیر‌گذاری این برنامه را می‌توان از اقدام تلافی‌جویانه مسکو فهمید: زمانی که کرملین تعدادی از مقامات امریکایی، و به طور خاص اتباع امریکایی را از فرزند‌خواندگی یتیمان روسی منع کرد.

حالا وقت آن رسیده است که امریکا و اروپا فشارهای اقتصادی جدی را بر رژیم پوتین آغاز کنند.

کنگره در سال ۲۰۱۶، قانون جهانی مگنیتسکی را وضع نمود و به کاخ سفید این اجازه را داد هر نقض‌کننده حقوق بشر یا بازیگر فاسدی را در هر نقطه جهان تحریم کند. قانون جهانی مگنیتسکی مطابقتی با الگوی تغییر رفتار ندارد. هدف، غیر‌فعال‌کردن شبکه‌های افراد تحریم‌شده است و نه لزوماً تغییر رفتار آنها. با این حال این برنامه با معلوم‌کردن چنین افراد فاسد یا کلیپتوکراتی، از سیستم مالی غربی در برابر سوء‌استفاده و منابع غیر‌قانونی محافظت کند. و این نوعی پاسخ‌گویی صریح به آنهایی‌ست که توسط این گروه مورد آسیب قرار گرفته‌اند. با لحاظ این معیارها، این روش بسیار موفق عمل کرده است. دولت ترامپ از همین برنامه در تعدادی از مناطق متجاوز استفاده کرده و بازیگران فاسد زیادی را تحریم کرده است. از میانمار تا عربستان سعودی، از نیکاراگوئه تا جمهوری دموکراتیک کنگو، دولت ایالات‌متحده آغاز به تحریم افراد خاصی کرد که درگیر فساد، پول‌شویی فراملیتی و کلیپتوکراسی بوده‌اند. دولت بایدن نیز این اقدام دو‌حزبی را تداوم بخشید و حتی تا جایی پیش رفت که افراد فاسد کشورهای متحدی مثل بلغارستان را نیز مجازات کرد.

قانون جهانی مگنیتسکی، مستحق گسترش بیشتر در اقصی‌نقاط جهان است (به هر حال چیزی به نام الیگارشی «غرب‌گرا» و یا یک کلیپتوکرات «طرفدار غرب» وجود ندارد). به عنوان مثال با وجود طیف وسیعی که از رژیم‌های وحشیانه و کلیپتوکرات در آسیای میانه وجود دارد، ایالات‌متحده تنها دو مورد تحریم را در این منطقه وضع کرده است. با نظر به خروج ایالات‌متحده از افغانستان، و کاهش ناگهانی اهمیت روابط امنیتی امریکا با رژیم‌های منطقه‌ای، امریکا باید تحریم‌هایی وسیع و هدفمند را علیه طیفی از چهره‌های منطقه نظیر نور‌سلطان نظر‌بایف، دیکتاتور سابق قزاقستان در نظر بگیرد.

اما ایالات‌متحده نباید به این حد بسنده کند. زراد‌خانه‌ی ابزارهای هدفمند واشنگتن با اهداف الیگارشی‌ها و کلیپتوکرات‌ها باید در تمام زمینه‌ها گسترش یافته و فعالیت داشته باشند. مثل منع ناقضان حقوق بشر و افراد خلاف‌کار از ورود به امریکا و علنی‌ساختن این ممنوعیت‌ها. همین‌طور تصویب مواردی نظیر افشای نمونه‌های استثنای روادید جهت مسئولیت‌پذیری و ایجاد مشروعیت (REVEAL)؛ لایحه‌ای دو حزبی که به قوه مجربه این امکان را می‌دهد نام ناقضان حقوق بشر و اشخاصی را که پیش‌تر منع شده‌اند، افشا کند. این قانونی‌ست که به طور مدام در مورد نقش‌آفرینان بد استفاده می‌شود. _‌همان‌طور که اخیراً علیه افراد سعودی مسئول در قتل جمال خاشقچی روزنامه‌نگار استفاده شد‌_ اما این ممنوعیت‌ها تحت شرط محرمانگی (محرمانه‌بودن) محافظت می‌شوند؛ شرطی که قانون REVEAL امکان برداشتنش را دارد.

گسترش این روند در دولت بایدن جهت ارتقاء تلاش‌های ضد فسادی که علیه «منافع ملی ایالات‌متحده و امنیت این کشور» صورت می‌گیرند و همچنین در جنبش اخیر کنگره برای ایجاد گروه مبارز با تروریست‌ها جهت مقابله ویژه با «تهدید امنیت ملی» مناسب خواهد بود. چنین توسعه‌ای باید در عرصه‌های دیگر نیز اتفاق بیفتد؛ مثلاً در مورد شخصیت‌های غربی‌ای که به افراد نفوذی در جابجایی پول کمک کرده، یا به نابود‌گران آب‌و‌هوا یاری می‌رسانند (با اعمال «تحریم‌های سبز»).

به جای آنکه نگران باشیم تحریم‌ها به تغییرات رفتاری می‌انجامند یا نه، باید آنها را صرف مواردی کنیم که یقین داریم مفید واقع می‌شوند: براندازی تبهکاران و شبکه‌های آنها، مسدود‌سازی این نهادها و بازداشتن‌شان از دسترسی به سیستم‌های مالی غربی و پاسخ‌گو‌بودن به قربانیان سراسر دنیا. این روش تاکنون موفق‌بودن خود را به اثبات رسانده است. آن هم نه به دلیل برچیدن شبکه‌های الیگارشی در غرب، بلکه از آن جهت که آن‌طور که در سال‌های اخیر دیدیم، شبکه‌های کلیپتوکرات و سازمان‌های تروریستی، از منابع مالی مشابه استفاده می‌کنند. برخی برنامه‌های تحریم ایالات‌متحده باید کاملاً تغییر شکل یافته و یا به کلی لغو شوند. سوای موفقیت‌هایی که در دهه اخیر در مسیر انسداد منابع مالی گروه‌های تروریستی و هدف گرفتن تبهکاران و الیگارشی‌ها و افراد داخلی رژیم‌های فاسد کسب شده است، باید کماکان تحریم‌هایی خاص را در سال‌های آینده به اجرا رساند. چون تا وقتی بدخواهان باشند و دسترسی به شبکه‌های مالی غیر‌قانونی امکان‌پذیر بوده و کلیپتوکرات‌ها به بازارهای مالی غربی دسترسی داشته باشند، وضعیت تغییری نخواهد کرد.