عدالت آموزشی حلقه مفقوده بودجه آموزش‌ و پروش

فراز_ هر سال با انتشار لایحه بودجه سال آینده، بررسی بودجه دستگاه‌ها و نهادهای مختلف به یکی از موضوعات چالش‌برانگیز تبدیل می‌شود. بودجه آموزش‌وپرورش که بخش مهمی از بودجه عمومی دولت را به خود اتصاص می‌دهد از مهم‌ترین بخش‌هایی است که نیازمند بررسی و ارزیابی است. در سراسر جهان سهم آموزش‌وپرورش از تولید ناخالص داخلی و سهم آن از بودجه عمومی دولت دو شاخص مهم برای ارزیابی میزان توجه دولت‌ها به آموزش‌وپرورش است. بر اساس گزارش یونسکو از وضعیت آموزش در جهان در سال ۲۰۱۹، به طور متوسط در جهان ۱۴.۱درصد بودجه عمومی کشورها صرف آموزش عمومی می‌شود. این رقم بر اساس قانون بودجه سال ۹۸ در ایران پایین‌تر از میانگین جهانی و حدود ۱۰ درصد است. هرچند این نسبت در لایحه بودجه سال آینده افزایش یافته و به ۱۱ درصد رسیده است اما هنوز هم سهم آموزش عمومی از بودجه در ایران کمتر از میانگین جهان است. هر سال با انتشار لایحه بودجه سال آینده، بررسی بودجه دستگاه‌ها و نهادهای مختلف به یکی از موضوعات چالش‌برانگیز تبدیل می‌شود. بودجه آموزش‌وپرورش که بخش مهمی از بودجه عمومی دولت را به خود اختصاص می‌دهد از مهم‌ترین بخش‌هایی است که نیازمند بررسی و ارزیابی است. در سراسر جهان سهم آموزش‌وپرورش از تولید ناخالص داخلی و سهم آن از بودجه عمومی دولت دو شاخص مهم برای ارزیابی میزان توجه دولت‌ها به آموزش‌وپرورش است. بر اساس گزارش یونسکو از وضعیت آموزش در جهان در سال ۲۰۱۹، به طور متوسط در جهان ۱۴.۱درصد بودجه عمومی کشورها صرف آموزش عمومی می‌شود. این رقم بر اساس قانون بودجه سال ۹۸ در ایران پایین‌تر از میانگین جهانی و حدود ۱۰ درصد است. هرچند این نسبت در لایحه بودجه سال آینده افزایش یافته و به ۱۱ درصد رسیده است اما هنوز هم سهم آموزش عمومی از بودجه در ایران کمتر از میانگین جهان است.

بودجه آموزش‌وپرورش ایران چقدر است؟

مجموع اعتبارات وزارت آموزش و پرورش و سازمان‌های تابعه آن بدون اعتبارات متفرقه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نسبت به قانون ۱۳۹۸ به ميزان ۲۳.۴۳ درصد افزايش داشته است. اما جمع كلی اعتبارات اين دستگاه با رديف‌های با رشد ۱۸.۰۷ درصدی در لایحه ۱۳۹۹ به بيش از ۶۴ هزار ميليارد تومان افزايش يافته است.

حدود ۸۴ درصد از جمع اعتبارات لایحه بودجه ۱۳۹۹ وزارت آموزش و پرورش مربوط به ادارات كل آموزش و پرورش استان‌ها است كه نسبت به سال گذشته بيش از ۲۷ درصد رشد داشته است. با در نظر گرفتن میانگین رشد ۱۸درصدی برای کل بودجه آموزش‌وپرورش و رشد ۲۷ درصدی بودجه ادارات کل روشن است که سایر برنامه‌های وزارت آموزش‌وپرورش یا کاهش بودجه داشته‌اند یا بسیار کمتر از ادارات رشد کرده‌اند.

سهم ناچیز دانش‌آموزان ابتدایی

از مهم ترين شاخص‌های بررسی تناسب بودجه، بررسی سهم دانش‌آموزان هريک از دوره‌های تحصيلی ابتدايي، متوسطه اول و متوسطه دوم نظری است. در ميان این سه دوره سهم دانش‌آموز دوره متوسطه دوم نظری هفت ميليون و ۲۰۵ هزار تومان، متوسطه اول پنج ميليون و ۳۰۵ هزار تومان و دوره ابتدایی سه ميليون و ۳۲۰ هزار تومان است.

با توجه به این ارقام سهم هر دانش‌آموز دوره متوسطه دوم نظری بیش از دو برابر سهم هر دانش‌آموز دوره ابتدایی است. پایین بودن سهم آموزش ابتدایی نسبت به مقاطع دیگر با رویکردهای سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش مغایرت دارد. در راهكار ۲/۱۲ سند تحول بنيادين، صراحتا به «فراهم آوردن تسهيلات و امتيازات مناسب برای جذب و نگهداشت نيروهای كارآمد در دوره ابتدايی و تقويت نگاه تخصصی زيربنايی به اين دوره تحصيلی» تاکید شده است.

یکی از عوامل موثر بر کاهش هزینه سرانه دوره ابتدایی استفاده از نیروهای خرید خدمات آموزشی با سرانه سیار اندک است. همچنین افزایش جمعیت دانش‌آموزان در دوره ابتدایی منجر به افزایش تراکم کلاسی نسبت دانش‌آموز به معلم یکی دیگر از عواملی است که سهم رانه آموزش ابتدایی را کاهش داده است. علاوه بر این بسیاری از معلمان دوره ابتدایی مدارک تحصیلی پایین‌تری نسبت به معلمان دیگر مقاطع دارند و در نتیجه حقوق دریافتی آنان نیز کمتر از معلمان دیگر مقاطع است.

خرید خدمات آموزشی

براساس تبصره‌ ۲۱ در لایحه بودجه سال ۹۸ وزارت آموزش‌وپرورش بنا داشت سالانه آموزش ۱۰ درصد از دانش‌آموزان را در قالب برنامه خرید خدمات آموزشی به پیمانکاران خصوصی بسپارد. البته خرید خدمات آموزشی از لایحه بودجه سال ۹۸ آغاز نشد بلکه آموزش‌وپرورش ایران از حدود یک دهه قبل در این مسیر گام نهاده و تا سال ۱۳۹۷ آموزش حدود ۳.۵ درصد دانش‌آموزان ذیل این برنامه قرار گرفت. در جریان تصویب بودجه سال ۹۸ در نهایت تبصره ۲۱ از لایحه بودجه حذف شد. با این حال حذف این تبصره از بودجه ۹۸ نتوانست مانع وزارت آموزش‌وپرورش در اجرای این طرح شود.

با آغاز سال تحصیلی جاری وزارت آموزش و پرورش این برنامه را به‌طور گسترده تحت عنوان «مدارس حمایتی» در دستور کار قرار داده است. ا مدیران عالی وزارت آموزش‌وپرورش می‌گویند اجرای این برنامه محدود به مناطق روستایی است و دلیل اجرای این طرح در مناطق روستایی تعداد بسیار پایین دانش‌اموزان در این مناطق است. با این حال این ادعا چندان صحیح به نظر نمی‌رسد چرا که این طرح به کلان شهرها نیز رسیده و برخی مدارس دولتی با تعداد بالای دانش‌آموز به پیمانکاران خصوصی واگذار شده‌اند. این در حالی است که بر اساس ماده ۲۵ قانون برنامه ششم توسعه واگذاری مدارس دولتی صراحتا ممنوع شده است.

تجربه سال‌های اخیر نشان می‌دهد واگذاری آموزش به بخش خصوصی در قالب طرح خرید خدمت منجر به کاهش کیفیت آموزش شده است با این حال دولت همچنان بر اجرای این طرح اصرار می‌ورزد. دلیل این اصرار را باید در لایحه بودجه جست.

سهم سرانه هر دانش‌آموز مشمول طرح خريد خدمات آموزشی در هر سه دوره يكسان و برابر يک ميليون و 200 هزار تومان است. مقایسه این ارقام با سهم سرانه دانش آموزان عادی در سه مقطع تحصیلی نشان می‌دهد تفاوت سرانه دانش‌آموزان خرید خدمتی و عادی از حدود سه تا هفت برابر است. به دلیل ارائه خدمات آموزشی با کیفیت پایین، به‌کارگیری نیروی انسانی آموزش‌ندیده، ارزان قیمت و بدون حق بیمه منجر به کاهش هزینه سرانه دانش‌آموزان خرید خدمتی می‌شود.

تغییر کاربری فضاهای آموزشی

بحث تغییر کاربری مدارس با هدف درآمدزایی از اوایل دهه ۱۳۷۰ مطرح بود اما در سال‌های اخیر «درآمدسازی مدا دولتی» پا به قوانین نیز گذاشته است. در سال ۱۳۹۳ وزیر وقت آموزش و پرورش با تفسیر تبصرۀ ۳ قانون بودجه، اصرار داشت مدارسی را که در موقعیت تجاری قرار دارند از طریق تغییر کاربری به مراکز اداری و تجاری تبدیل کند. هرچند قانون‌گذاران در آن مقطع این تفسیر را نپذیرفتند اما آموزش و پرورش این سیاست را از طریق مغازه‌سازی در مدارس، اجاره‌دادن تمام یا بخشی از ساختمان مدرسه به بنگاه‌های اقتصادی و غیره پیش برد.

وزیر اسبق آموزش و پرورش می‌گوید طی دوره وزارت او، تنها در شهرستان‌های استان تهران (به جز خودِ تهران) بیش از ۸۰۰ باب مغازه از طریق تغییر کاربری فضاهای آموزشی ایجاد شده است. این تغییر کاربری‌ها جدای از اجاره‌دادن بخش‌هایی از مدرسه به شرکت‌ها، و اجاره‌دادن ساعات کلاس درس به مؤسسات کنکوری و کمک‌درسی برای تبلیغات، و مواردی از این دست است.

موضوع تغییر کاربری در بند «د» تبصرۀ ۹ قانون بودجۀ سال ۱۳۹۸ مصوب شد و همین تبصره کافی بود تا ادارت آموزش و پرورش در شهرستان‌های مختلف برای تغییر کاربری بخشی از فضاهای آموزشی و کمک‌آموزشی به تکاپو بیافتند. در تبصره ۹ لایحه بودجه سال ۹۹ نیز به موضوع تغییر کاربری مراکز آموزشی اشاره شده است با این تفاوت که این بار تغییر کاربری به مراکز آموزش عالی نیز تعمیم بافته است.

درآمد مدارس غیرانتفاعی

براساس ماده ۲۰ قانون تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشی و پرورشی غيردولتی مصوب ۱۳۹۵ به وزارت آموزش‌وپرورش اجازه داده شده تا ساليانه معادل چهار درصد از شهريه دريافتی مراكز آموزشی و پرورشی غيردولتی را دريافت و به حساب درآمدهای اختصاصی ملی نزد خزانه‌داری كل كشور واريز کند. این در حالی است که قانون بودجه ۹۸ و لایحه بودجه ۹۹ ردیفی که نشانگر واریز این مبلغ باشد به‌چشم نمی‌خورد. در لایحه بوجه ۹۹ مبلغی كه در جدول درآمد اختصاصی سازمان مدارس غيردولتی به‌عنوان درآمد متفرقه ذكر شده است، ۲۵ ميليارد تومان است که تفاوت چشمگیری با سهم واقعی آموش‌وپرورش از مدارس غیردولتی دارد.

بر اساس آمار مرکز پژوهش‌های مجلس در حال حاضر حدود ۱۴ درصد از جمعیت دانش‌آموزان کشور در مدارس غیردولتی تحصیل می‌کنند. بنا بر اعلام وزارت آموزش‌وپرورش در سال تحصیلی جاری حدود ۱۴ میلیون دانش اموز در سراسر کشور تحصیل می‌کنند. بنابراین جمعیت دانش‌آموزان مدارس غیردولتی حدودا دو میلیون نفر است. در صورتی که متوسط شهریه مدارس غیرانتفاعی را پنج میلیون تومان در نظر بگیریم می‌توان مجموع شهریه دریافتی سالانه مدارس غیردولتی حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان تخمین زد. با این حساب سهم چهار درصدی وزارت آموز‌ش‌وپرورش از شهریه دریافتی مدارس غیرانتفاعی می‌بایست مبلغی حدود ۴۰۰ میلیارد تومان باشد. این رقم ۱۶ برابر مبلغی است که در جدول درآمد اختصاصی سازمان مدارس غیردولتی در نظر گرفته شده است.

کاهش بودجه برنامه‌های مرتبط با عدالت آموزشی

اگرچه در مجموع اعتبارات وزارت آموزش‌وپرورش و سازمان‌های تابعه آن حدودا ۱۸ درصد افزایش یافته است، اما عموما ردیف‌ها و برنامه‌های مرتبط با عدالت آموزشی یا کاهش اعتبار داشته‌اند، یا افزایش قابل‌توجهی نداشتند.

به عنوان مثال ردیف برنامه «کیفیت‌بخشی به فعالیت‌های آموزشی و پرورشی و توسعه عدالت آموزشی» حدود ۴۵ درصد کاهش یافته است. مثال دیگر برنامه آموزش پیش از دبستان است که حدودا ۳۰ درصد کاهش اعتبار داشته است. همچنین ردیف برنامه توانبخشی دانش‌آموزان استثنایی بیش از ۸ درصد کاهش یافته است.

تغییر در فرم بودجه

در قانون بودجه سال ۱۳۹۸، آموزش و پرورش دارای هشت رديف مستقل بود. در لایحه بودجه ۹۹ با تقسيم‌بندی دستگاه‌ها به دو دسته دستگاه‌های سياست‌گذار و مجری ردیف‌های پیشین حذف و ذیل ردیف وزارت آموزش‌وپرورش به عنوان دستگاه سیاست‌گذار قرار گرفته‌اند. این تغییر در راستای طرح اصلاح ساختاری بودجه در سازمان برنامه و بودجه اعمال شده است. اگرچه مرکز پژوهش‌های مجلس این تغییر را مثبت ارزیابی نمی‌کند. مرکز پژوهش‌های مجلس نتیجه این تغییر را افزایش تمرکز در حوزه ستادی دستگاه سیاست‌گذار می‌داند. بنا بر نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس کاهش تمرکز از حوزه‌های ستادی و توجه به مدارس و توزیع عادلانه بودجه بر مبنای نیازهای واقعی آن‌ها از پیش‌شرط‌‌های اصلی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در حوزه آموزش‌وپرورش است که در شیوه جدید سازمان برنامه در نظر گرفته نشده است. این در حالی است که کارشناسان سازمان برنامه و بودجه نظر دیگری دارند و تقویت جایگاه دستگاه سیاست‌گذار را منجر به تخصیص بهینه‌تر منابع میان دستگاه‌های اجرایی می‌دانند.